Jorddirektivet – en ny ramme for håndtering af jordforurening i Danmark

Jorden som en ressource

EU har i oktober 2025 vedtaget et nyt direktiv om jordbundsovervågning og jordbundsmodstandsdygtighed. Det er første gang, at jord anerkendes som et medie, der har værdi i sig selv. Det er også første gang, at den offentlige indsats mod jordforurening omfattes så direkte af EU-lovgivning – noget der ellers har været normen på miljøområdet.

Ser man på direktivet med danske jordforureningsbriller, er der ved første øjekast ikke meget, som vi ikke allerede opfylder i dag. Og regeringen vil nok være fristet til at se på implementeringen i dansk lovgivning med de øjne. Der er dog flere detaljer, der bør påvirke, hvordan vi ser direktivet, og på hvordan vi implementerer det i en dansk sammenhæng.  

Direktivet er opdelt i 6 kapitler samt en række tilhørende bilag og en samling indledende betragtninger.

Kapitel 1 omhandler formål og definitioner. Her rammesættes jordmediet som et økosystem, der har værdi i sig selv, såvel som at det udgør fundamentet for en række økosystemtjenester og samfundsøkonomiske interesser. Ambitionen er, at Unionen skal have en sund jordbund senest i 2050. Arbejdstitlen på direktivet var i lang tid Soil Health Law. Specifikt gældende for jordforurening er ambitionen, at ”jordforurening reduceres til niveauer, der ikke længere anses for at være skadelige for menneskers sundhed og miljøet”.

Overvågning og baggrundsniveauer

I kapitel 2 opstilles rammerne for et moniteringsnetværk. Data skal indsamles på tværs af Europa, medlemslandene skal udpege mindst et jorddistrikt og en række jordenheder under hensyn til bl.a. jordtypen. Der opstilles desuden rammer for række deskriptorer, der skal indeholde kriterier for, hvornår jordbunden kan anses som sund. I forhold til Danmark ligger den største arbejdsopgave tilsyneladende med at etablere dette jordmoniteringsnetværk, distrikter og enheder samt  deskriptorerne. De fleste parametre, der indgår i deskriptorerne, omhandler jordens tilstand generelt; kulstofindhold, forsaltning, erosionspotentiale etc. Det interessante fra et jordforureningssynspunkt er, at der også oplistes en række forurenende stoffer, der skal indgå i de målinger, der foretages i jordbunden. I bilag 1b fastsættes der en mængde tungmetaller, der skal måles for. Desuden åbnes der for, at man kan tilvælge en række yderligere forurenede stoffer. Medlemslandene fastsætter for bilag 1b-stoffer selv kvalitetskriterierne - dog under hensyn til eksisterende grænseværdier i EU.

I bilag 1c skal der på et (ikke nærmere defineret) antal af målepunkter måles for PFAS-21 eller PFAS-43 (der inkluderer TFA), og der skal måles for et (ikke nærmere defineret) antal pesticider og nedbrydningsprodukter. Der kan desuden måles for andre udvalgte forurenende stoffer. Der er ikke krav om kvalitetskriterier for bilag 1c-stoffer. Hensigten med målingerne må derfor primært være, at der etableres viden om et menneskabt baggrundsniveau for f.eks. PFAS og pesticider. I sin undersøgelse tidligere på året, demonstrerede Miljøstyrelsen da også tilstedeværelsen af et menneskabt baggrundsniveau for PFAS i Danmark.

Direktivet kræver både i betragtninger og i flere konkrete artikler, at både naturlige og menneskeskabte baggrundsniveauer indgår i risikovurderinger. Implicit stiller det  krav om, at dette baggrundsniveau defineres for en række relevante stoffer. Det er en ny tilgang, som vi skal vende os til. Baggrunden må være den overvejelse, at oprensningskrav, der medfører lavere koncentrationer end det menneskeskabte baggrundsniveau, generelt ikke giver mening. Sagt med andre ord, den tilgang er ikke bæredygtig.

Det må endvidere erkendes, at forskellige områder kan have forskellige menneskeskabte baggrundsniveauer, og at disse baggrundsniveauer ofte kan kobles til forskellige arealanvendelser. Denne områdebaserede tilgang har i lande som Holland og Belgien ført til forskellige kravværdier for forskellige arealanvendelser. I Danmark har områdeklassificeringen siden 2007 allerede taget højde for forhøjede niveauer af visse stoffer i gamle byområder. Direktivet medfører ikke eksplicit en områdebaserede tilgang, men grundstenen er lagt til det med en betingelse om, at menneskeskabte baggrundsniveauer skal indgå i risikovurderinger. Som minimum må disse baggrundsværdier skulle kortlægges.

Desuden må det, jf. direktivets formål, være hensigten at observere den tidslige udvikling i dette menneskeskabte baggrundsniveau, og – hvis det vurderes skadeligt for menneskers sundhed og miljø – at nedbringe det til acceptable niveauer senest i 2050. Denne nedbringelse må så ske ved reduktion i kilden – og ikke som en generel oprensning i miljøet.

Ved udvælgelsen af stoffer, der måles for efter bilag 1b og 1c, kan der skeles til en fælles europæisk vejledende liste over forurenende stoffer efter artikel 8. Denne liste skal udarbejdes inden for 18 måneder i et samarbejde mellem medlemslandene og Kommissionen. Danmark bør naturligvis bidrage med vores omfattende kendskab til kemiske stoffer i jord og grundvand.

Arbejder man med råstofplanlægning, så må det være interessant at vide, at i direktivets bilag 1d indgår fjernelse af jord som en parameter, der skal måles og vurderes på. Man kan måske finde støtte i skærpede krav til efterbehandling i betragtning 42, hvor der opfordres til at oprette en række principper, der kan minimere og kompensere for arealinddragelsen (land take) ved f.eks. ”prioritering af tidsbegrænset arealinddragelse og gennemførelse af jordrehabilitering efter afslutningen af arealinddragelsen”.

Kapitel 3 omhandler fremme af best practice ved arealforvaltning. Det er en penibel sag, da fysisk planlægning ikke er en EU-kompetence. Men afsnittet rummer alligevel et par interessante ting. Der tilskyndes til genanvendelse af befæstede områder og til minimering af den mængde jord, der fjernes. Genudvikling af forurenede områder samt de jordressourcer, der ligger der, og den biodiversitet, der trives der, må derfor også ses som et hensyn i direktivet. Her indeholder direktivet i øvrigt en finurlig oversættelse af ordet brownfields til byomddannelsesområder.

Kapitel 2 og 3 omhandler de større arealer og jorden som helhed. Og da den dominerende arealanvendelse i Danmark er landbrug, og vi tilsyneladende opfylder de fleste krav under afsnittet om punktkildeforureninger, har regeringen formentligt set direktivet som noget, "der drejede sig om landbrug", og derfor har den placeret ansvaret for direktivet hos Trepartsministeriet. Dog har Miljøministeriet haft den del, der specifikt dækker forurening fra punktkilder i kapitel 4.

Krav til håndtering af punktkildeforureninger

Som nævnt ovenfor er der dog væsentlige elementer, der berører jordforurening i overvågningen i kapitel 2 samt i vores tilgang til arealerne efter kapitel 3. Det er særlig vigtigt, fordi kapitel 4 om jordforurening alene omhandler forurening fra punktkilder. Her er der i den danske version af direktivet truffet det noget uheldige ordvalg forurenede områder, hvor der nok burde have stået lokaliteter eller i det mindste  grunde.

Man kan læse kapitel 4 som noget, vi allerede opfylder, og det gør vi i mange sammenhænge også. Artikel 13 stipulerer en trinvis risikobaseret tilgang, cementerer forureneren-betaler-princippet og stiller også krav om et ansvarshierarki. Det sidste er et vidne om, at der er længere vej til offentlig indsats i de fleste lande, end der er i Danmark. Mest interessant i artikel 13 er nok, at jordforureningsindsatsen skal ske ”under hensyntagen til de miljømæssige, sociale og økonomiske virkninger af jordforureningen og de risikobegrænsende foranstaltninger, der træffes” – altså at såvel risici som indsats skal undergå en bæredygtighedsvurdering. Den samme formulering indgår flere steder i betragtningerne og i kapitel 2. Der henvises desuden i artikel 13 specifikt til, at denne bæredygtighedsvurdering foretages som led i beslutning om gennemførsel af risikobegrænsende tiltag efter artikel 16 – altså afværgeforanstaltninger.

Derfor må bæredygtighedsprincipper kunne lægges til grund som styrende princip både for en indsats relateret til punktkilder (kapitel 4) og i forbindelse med de større arealer som den øvrige del af direktivet omhandler. I dansk sammenhæng bør det medfører en opdatering af Jordforureningslovens formålsparagraf, så loven inddrager kriterierne for bæredygtighed på samme måde, som det er tilfældet i anden nyere miljølovgivning, f.eks. miljøbeskyttelsesloven eller råstofloven.

I sin nugældende form kan der stilles spørgsmål ved, om bæredygtighed overhovedet er et lovligt hensyn efter jordforureningsloven. Det ville være hensigtsmæssigt at kunne inddrage bæredygtighed både som kriterier for valg af, hvilken en indsats der skal iværksættes, men også som kriterie for prioritering eller nedprioritering af indsatsen.

Efter artikel 14 i direktivet skal medlemslandene kortlægge potentielt forurenede grunde, og det har de 10 år til at færdiggøre. I Danmark svarer det til vores Vidensniveau 1-kortlægning, selvom man ikke nødvendigvis kan lægge det samme vidensniveau til grund for en potentielt forurenet grund i direktivets forstand, som vi gør for en dansk Vidensniveau 1-kortlægning. I mange lande vil der i stedet være tale om en screening. I anerkendelse af, at viden og forurening udvikler sig, begrænser forpligtigelsen sig til kortlægning af de forureninger, der eksisterer ved direktivets ikrafttræden.

Artikel 15 vedrører undersøgelser af de efter artikel 14 kortlagte grunde. Medlemslandene skal sikre sig, at der gennemføres undersøgelser efter en fastlagt tidsramme, og der skal opstilles en liste over specifikke hændelser, der udløser en undersøgelse. I dansk sammenhæng har vi f.eks. en 1-årsfrist på undersøgelser af boliger efter deres V1-kortlægning. Andre steder kunne salg af en kortlagt grund udløse krav om undersøgelse eller ændring til følsom arealanvendelse. Tidskrav i forhold til grundvandsindsatsen ville være ekstremt ressourcekrævende, eller forudsætte meget lange tidsfrister. Opgaven er simpelthen for stor.

I Danmark er vi meget tilbøjelige til at tænke direktivkrav som myndighedens ansvar, men der er intet til hinder for, at der ved implementering er krav, der kan delegeres til tredje part – f.eks. en privat operatør eller grundejer.

I Artikel 16 bliver ordvalget af en områdespecifik risikovurdering ekstra ærgerlig. Der burde have stået lokalitetsspecifik. Medlemslandene skal forestå en risikovurdering efter principperne i bilag V, og efter artikel 24, 1.i. skal Kommissionen i samarbejde med medlemslandene udarbejde en metode til lokalitetsspecifik risikovurdering. Medlemslandene skal desuden sikre risikobegrænsende tiltag eller afværge, der hvor det er nødvendigt. Igen, der er intet til hinder for, at opgaven ved lov kan delegeres til andre end myndigheden selv, der hvor de kan gøres ansvarlige. Bilag IV indeholder en ikke-udtømmende liste over risikobegrænsende tiltag. Efter de generelle beføjelser i artikel 24 (f.eks. punkt 3) forventes Kommissionen at henvise til et egentlig afværgekatalog udarbejdet af netværket IMPEL.

Efter artikel 17 skal der oprettes et register over potentielt forurenede og forurenede grunde, og registeret skal være offentligt tilgængeligt. Et sådant har vi som bekendt allerede i form af JAR og dets interface med den offentligt tilgængelige DK-jord. Kravene til registret er udfoldet i direktivets bilag VI. Tjeklisten for registret er delt op i et need to og et nice to.

Indberetningskrav og implementering

I kapitel 5 lægges der vægt på muligheden for EU-finansierede tiltag. Det mest markante initiativ her har været at gøre jord til én af fem missioner, der knytter sig til Horizon- programmet. I kapitel 6 indgår der et krav om indberetning fra medlemslandene af fremskridt, herunder for indsatsen over for punktkilder. Her kommer det Europæiske Miljøagentur til at stå for en lejlighedsvis opsamling på lignende vis, som regionernes årlige redegørelse gør det for Danmark. Denne indberetning skal dog ske første gang senest efter 6 ½ år. I realiteten har Miljøagenturet og Joint Research Centre allerede leveret flere af den slags redegørelser på frivillig basis.

I artikel 24 oplistes der en del støtteredskaber, hvor Kommissionen i samarbejde med medlemslandene skal stille forskellige vejledninger, metodikker og værktøjer til rådighed. Med de dyrt købte erfaringer vi har i Danmark, burde vi have meget at bidrage med.

Direktivet blev publiceret i den Europæiske Unions tidende den 26. november 2025, og det træder i kraft 20 dage senere. Direktivets generelle lovimplementering skal ske inden for 36 måneder, men der knytter sig typisk senere tidsfrister til en række konkrete leverancer samt kortere tidsfrister til en række vejledninger og værktøjer.

Som nævnt er der gode juridiske såvel som materielle grunde til at åbne jordforureningsloven for at implementere de få, men væsentlige dele af direktivet, der ville kunne styrke og moderniserer vores tilgang; introduktion af krav om bæredygtighed i indsatsen og udfoldelsen af begrebet menneskabt baggrundsniveau som basis for en mere udbredt og konsekvent brug af områdeklassificeringer. Det er dog muligt, at ministerierne med afsæt i den etablerede administrative praksis om minimumsimplementering vælger ikke at åbne jordforureningsloven.