Ny bog om Vandlovgivning
Den europæiske miljølovgivning er gennemgående temabaseret, og vand udgør et væsentligt tema. Ellen Margrethe Basse (herefter EMB), professor emirita fra Aarhus Universitet har samlet en beskrivelse af den danske lovgivning og i særdeleshed dens relation til europæisk lovgivning i én bog. Med den europæiske lovgivnings forrang tager EMB udgangspunkt i den europæiske rammelovgivning for vandområdet; drikkevandsdirektivet og havstrategirammedirektivet. Det er dog ikke kun den europæiske lovgivning, der har indflydelse på dansk ret. Der implementeres en del internationale konventioner gennem EU-retten – HELCOM, Aarhuskonventionen etc., som dermed udgør en slags tredje lovgivningslag.
Bogen dækker lovgivningen for alle dele af vandets kredsløb; havet, overfladevand, grundvand, spildevand og drikkevand. Dette rækker naturligvis langt ind i den generelle miljø- og forvaltningsret også. Argumentationen baserer sig bl.a. på referencer til domsafgørelser både fra de danske og den europæiske domstol.
Dansk lovgivning og retspraksis skal også være EU-konform i sin fortolkning. Dette har betydning, fordi en række grundlæggende principper og retsgrundsætninger kan være forskellige i EU-ret og dansk ret. Dette har også betydning for dele af den ældre danske lovgivning, som er blevet til før EU-lovgivningen, men også før en række principper via domsafgørelser er blevet en del af dansk ret, som eksempelvis forureneren-betaler-princippet. Nogle miljøretsprincipper er decideret skrevet ind i traktaten om den Europæiske Unions Funktion (TEUF), og de har dermed en helt anden rækkevidde, end de tilsvarende principper ville have i en ren dansk sammenhæng.
De fleste vil måske vide, at der i Danmark gennem nogle år har været en politisk præference for en minimumsimplementering af den europæiske lovgivning, men EMB henviser interessant nok til Justitsministeriets generelle vejledning til de øvrige ministerier om, at ”den nationale regulering bør som udgangspunkt ikke gå videre end minimumskravene i EU-regulering”. Dermed kan minimumsimplementering ikke længere siges blot at være et politisk lune. Det er blevet en formaliseret tilgang, og det giver visse problemer, og igen fristes man til sine egne konklusioner – den helhedstilgang, der præger EU-lovgivning, kan man ikke genfinde i den danske lovgivning på området, som er præget af knopskydning og parallelitet.
Et eksempel herpå er den manglende sammenhæng mellem grundvandskortlægningen efter vandforsyningsloven og vandområdeplanerne efter vanrammedirektivet implementeret ved vandplanlægningsloven. Formålet med beskyttelsen af grundvand efter vandrammedirektivet er generelt, mens beskyttelsen efter vandforsyningsloven efter dansk tradition er målrettet drikkevand. F.eks. er regionernes indsats på grundvandsområdet alene styret af udpegninger efter vandforsyningsloven. Der er ingen grundvandsrettet indsats efter vandplanerne. EMB påpeger i øvrigt, at vandplanerne ikke er retligt bindende, hvilket næppe er EU-konformt. Deres ”væsentligste funktion er alene at give offentligheden overblik over vandforvaltningen, mens de retlige forpligtelser fremgår af bekendtgørelser udstedt med hjemmel i vandplanlægningsloven”. Lidt ærgerligt, når man tænker på det store arbejde, der lægges i dem.
I det reviderede drikkevandsdirektiv fra 2021 sammenkobles den målrettede drikkevandsbeskyttelse med den generelle efter vandrammedirektivet. Det reviderede direktiv er ikke implementeret i dansk ret endnu. Men implementeringen udgør en mulighed for at binde indsatsen efter vandplanerne sammen med indsatsen efter vandforsyningsloven. I så fald skal danske opfindelser som OD, OSD, IO, NFI, SFI, BNBO og strategisk vigtige drikkevandsområder (kendt som grundvandsparker) tænkes sammen ikke blot med hinanden, men også med de EU-definerede grundvandsforekomster og tilstrømningsområder.
I miljøretten bliver grænsefladen mellem det naturfaglige og det juriske ofte udvisket. Meget er fastsat i bilag eller ved kort på MiljøGIS og vejledninger, og derfor når EMB da også ret langt ned i detaljen – til eksempelvis Miljøstyrelsens administrationsgrundlag for grundvandskortlægningen.
Lejlighedsvis kommer EMB også med interessante konstateringer, der måske mere vedrører det forvaltningsmæssige end det juridiske. Et eksempel på dette er, at resortfordelingen for regioner og kommuner alene kan bestemmes ved lov, hvorimod fordelingen mellem ministerierne alene afgøres på regeringsniveau. Mange har oplevet, hvordan ressortområder skifter både styrelse og ministerie, og allerede den lange liste over de relevante statslige ministerier og styrelser involveret i lovgivning og administration af det bredere vandområde kan få en til at drage sine egne konklusioner: Det er nok derfor, at driften i den decentrale forvaltning er så meget mere stabil. Resortfordelingen bliver mest problematisk, når den kobles med en lovgivning, der også er fragmenteret. Det er grundlæggende for al arealregulering, hvor den er placeret i planhierarkiet. Planloven har levet en fortumlet tilværelse, siden den blev udskilt fra Miljøministeriet i 2015.
Som et nyt emne i dansk sammenhæng udgør klimatilpasning sit helt eget kapitel i bogen. Men i europæisk sammenhæng har der eksisteret et oversvømmelsesdirektiv siden 2007. Det er et datterdirektiv til vandrammedirektivet, og det fordrer, at der laves 6-årige risikokortlægninger og risikostyring af oversvømmelsestruede områder for hele vandets kredsløb – og i udgangspunktet for samme geografi som for vandplanerne. Vi har dermed fra EU en juridisk ramme for netop den helhedsorienterede tilgang, som alle eksperter efterlyser. Med den danske minimumsimplementering er direktivet dog blevet til en ny særskilt lov; oversvømmelsesloven og en oversvømmelsesbekendtgørelse. Man har samtidig fastholdt den eksisterende danske lovgivning – kystbeskyttelsesloven, vandløbsloven, miljøbeskyttelsesloven, beredskabsloven, naturskadeloven og planloven, som er mere velegnet til at håndtere klimatilpasning efter danske forhold. Der er efter oversvømmelsesloven udpeget 14 risikoområder, og her skal der efter direktivet udarbejdes risikostyringsplaner. Dette bliver så til 27 planer, da de fleste af områderne ligger i to eller flere kommuner. Igen spiller det resortmæssige ind - Kystdirektoratet er resortmyndighed for oversvømmelsesloven, men oversvømmelser kan komme fra alle dele af vandets kredsløb, og det er ikke alle, der ligger i det samme ministerie for slet ikke at tale om den samme styrelse.
Når bogens omdrejningspunkt i høj grad er sammenhængen mellem EU-lovgivning og dansk lovgivning, så er det nærliggende også at blive nysgerrig på, hvorledes denne sammenhæng ser ud i andre lande. Udover referencer til diverse EU-domme er der ikke meget at hente her, og det ville nok også være at gøre et allerede stort emne endnu mere omfangsrigt.
Bogen er yderst velskrevet og relevant for alle, der arbejder med regulering af det omfattende vandområde. Med sine over 500 sider er ”Vandlovgivning” et hovedværk inden for miljøretten.
