Tid til evaluering af jordforureningsloven – erfaringer fra Flandern i Belgien

Regionen Flandern styres på miljøområdet som et selvstændigt land. Regionen har 6,8 millioner indbyggere, en sedimentær geologi, en lang industrihistorie og en jordforureningslov, der går tilbage til 1995. Sidste år kunne vi herhjemme fejre vores danske jordforureningslovs 25-års jubilæum, så måske er det også på tide at give den et servicetjek. I den forbindelse er det interessant at hæfte sig ved, at den flamske jordforureningslov Bodem Sanerings Decreet, undergik en omfattende evaluering både i 2008 og igen i 2022-2024.

På vej mod Soil Care 4D

Den aktuelle evaluering af jordforureningsloven i Flandern udsprang i særdeleshed af de mange PFAS-sager – store sager, som har ramt særligt hårdt i Belgien. Regionernes Videncenter for Miljø og Ressourcer har talt med Werner Annaert, der er administrerende direktør i den flamske Miljøstyrelse (OVAM). Werner Annaert fortæller, hvordan en ekspertkomite udsprang af de spørgsmål, der fulgte med bølgen af opmærksomhed på PFAS og jordens tilstand. ”Kan den lovgivning, vi har nu, virkelig tackle et problem som PFAS eller andre problemer med stoffer, der giver anledning til bekymring?”, spørger han og tilføjer, ”eller har vi brug for en anden lovgivning? Har vi brug for andre foranstaltninger eller andre instrumenter?”

Han fortæller, at komitéen bestod af både eksperter indenfor jordforurening, jordrensning og jordkvalitet, men også af toksikologer og jurister. ”Det var virkelig et sammensat panel, vi havde”, siger Werner Annaert. 

Ekspertkomiténs omfattende analysearbejde resulterede i rapporten Soil Care 4D og 21 konkrete forslag, der spændte bredt fra en holistisk tilgang til jordens helbred, til bedre adgang til data og undersøgelse og regulering af diffus forurening. Forslagene vil blive indarbejdet i nye lovtekster og derefter sendt til den flamske regering og det flamske parlament.

En privatisering af indsatsen

Enhver grundejer i Flandern har siden 1995 haft pligt til at udstede et jordcertifikat ved salg. Et jordcertifikat indebærer en undersøgelse, der i Danmark svarer til en Vidensniveau 2-kortlægning og efter det samme rationale – altså der hvor en historisk redegørelse viser, at det er nødvendigt. Det er værd at bemærke, at ideen om et jordcertifikat ved salg også indgik i EU’s jordbundsstrategi for 2030, men at den ikke kom ind i det direktivforslag, der er færdigforhandlet nu. I Flandern har det tiltag medført, at et stort antal undersøgelser er blevet gennemført for grundejernes regning. Hvis der er behov for en videregående undersøgelse eller en oprensning, så er det forureneren eller grundejeren, der står for undersøgelser og afværge, og som står til ansvar. Dette er den sædvanlige tilgang uden for Danmark. Danmark er, VMR bekendt, det land, der har den mest omfattende offentlige indsats og de mest ansvarsfrie grundejere. Ikke desto mindre ligner det flamske system det danske mere end de fleste andre landes, bl.a. fordi man opererer med begrebet ”en uskyldig grundejer”.  En uskyldig grundejer er en person, der ejer en ejendom uden at have haft kendskab til eller rimelig grund til at kende til en forurening på ejendommen på tidspunktet for erhvervelsen. En uskyldig grundejer er dog ikke ansvarsfri. Han eller hun er stadig problem- og projektejer, men kan kompenseres af OVAM fuldt eller delvist efter en konkret vurdering. Her ligner det Flamske system i højere grad det svenske, hvor der også er et objekt grundejeransvar, men hvor ansvaret også kan gradbøjes. Situationen med PFAS har dog ført til en diskussion om, hvorvidt begrebet ”uskyldig grundejer” bør udvides, fordi man ikke finder det rimeligt at sanktionere folk, der eksempelvis har været udsat for brandslukning eller brandøvelser.

Jordekspertens centrale rolle

Undersøgelser og afværgeforanstaltninger skal kontrolleres af en uafhængig og certificeret jordekspert. En certificering gives på virksomhedsniveau, mens kompetencen uddelegeres til eksperter, der har gennemgået en speciel eksamination. Jordeksperterne udfylder altså til dels den kvalitetssikrende rolle, den rolle som myndighederne har i Danmark. Den enkelte jordeksperts objektivitet og uafhængighed er derfor helt afgørende, særligt når meget konkrete kravværdier skiftes ud med mere kvalitative multikriterieanalyser. De øgede krav til regulering og udvidelsen af de fagområder en jordekspert skal beherske – herunder de bredere betragtninger om jordbundens sundhed - har skabt en mangel på eksperter. Helt generelt er der en mangel på arbejdskraft i sektoren.

Nye og gamle forureninger

Ligesom i Danmark skelnes der mellem nye og gamle forureninger. I Flandern er skæringsdatoen indførelsen af Jorddekretet i 1995. For forureninger før 1995 deles ansvaret mellem forureneren, grundejeren og staten. I praksis  kan det dog være svært at påvise, hvem der har ansvaret, og det ender derfor ofte med, at myndighederne gennemfører den nødvendige indsats.

I modsætning til i Danmark er der altså ikke tale om, at man kommer af krogen, når bare man ikke har udvist culpøs adfærd, men ligesom i Danmark er der tale om en risikobaseret indsats.  For forureninger efter 1995  derimod, er der i udgangspunktet krav om oprensning til jordkvalitetskriterierne. Forureneren, subsidiært grundejeren, er ansvarlig for forureningen og dermed for oprensningen.

I evalueringen Soil Care 4D ser man dog ikke en skelnen mellem historiske og nye forureninger som særlig nyttig. Det anføres, at der burde være tale om den samme risikovurdering, uanset hvornår forureningen er sket.  

Risikovurderingen kommer til kort

Fremkomsten af PFAS har besværliggjort jordflytning i Flandern, fordi der er PFAS i så godt som al jord. I evalueringen beskrives det, at grænseværdierne for PFAS desuden er ”umuligt lave”.

Eksponeringskæden fra jord til menneske er lang og usikker, og da humantoksikologi typisk beregnes som andel af total dagligt indtag (TDI), så er der flere parallelle eksponeringskæder. Hvis hvert trin af disse eksponeringskæder anvender forsigtighedsprincippet med et worst-case scenarie i stedet for et gennemsnit, så ender man ud med en situation, hvor ingen værdier er tilladelige.

Et sådant ræsonnement fører til grænseværdier, der er lavere end baggrundsværdierne – eller for nogle stoffer – lavere en detektionsgrænsen. Konklusionen i evalueringen er, at den generiske brug af worst-case parametre må genovervejes. Det komplicerer sagen yderligere, at det er forskellige instanser, der fastsætter kriterierne for forskellige kilder: Fødevaremyndigheder, sundheds- og/eller miljøinstitutioner. Anbefalingen er, at de human-toksikologiske risici bør gennemgås og revideres på systematisk og sammenlignelig vis.

PFAS er ikke det eneste problemkemikalie. Evalueringen nævner et generelt behov for en systematisk tilgang til risikovurdering af emerging chemicals.

I tråd med dette er et af de 21 forslag fra ekspertkomitéen ligeledes at færdiggøre listen over særligt problematiske stoffer, en opgave som Werner Annaert mener, at vi skal samarbejde omkring på tværs af landegrænser: ”Vi er nødt til at gøre det sammen med jer og andre, for det er et kæmpe arbejde at se på alle disse stoffer, og de virkninger de har”.

En områdebaseret tilgang

I modsætning til i Danmark, så er al jord i Flandern omfattet af reglerne for jordflytning – ren jord såvel som forurenet jord. Det vurderes, at der årligt flyttes omkring 21 millioner tons jord. 30 % genanvendes på det samme område. Reguleringen omfatter krav til inddragelse af en jordekspert, undersøgelsespligt, procedure for sporbarhed, verifikation og opfølgning.  Werner Annaert forklarer, at denne tilgang betyder, at “virksomheden eller de mennesker, der fjernede eller transporterede jorden, bliver holdt ansvarlige for oprydningen […] Det er for at beskytte ejerne af de steder, hvor jorden transporteres til.”

Det er også ekspertkomitéens anbefaling, at reguleringen af jordflytning i højere grad skal understøtte den bredere ambition om en sund jordbund, så soil care indgår i arealplanlægning. Man er meget bevidst om, at jordens kemiske tilstand ikke er det eneste parameter for en sund jord.

Reglerne for  jordflytning i Flandern er koblet op på det, man kalder en områdebaseret tilgang. Der er fem kategorier baseret på anvendelse; natur, landbrug, bolig, rekreation og industri. Man kan frit flytte rundt på jorden, hvis det overholder værdierne for fri anvendelse.

Det er ekspertkomitéens anbefaling, at der udvikles en kortlægning af baggrundsværdier, det være sig både naturlige og antropogene baggrundsværdier. På den baggrund kan diffus forurening moniteres og håndteres på områdeniveau. Det er værd at bemærke, at det er den samme tanke, der går igen i EU’s Jordbundsdirektiv, og at Miljøstyrelsen også herhjemme er ved at kortlægge udbredelsen af diffus PFAS-forurening.

Evalueringen stiller et policy-dilemma op: Hvis et baggrundsniveau – naturligt eller antropogent – overstiger en sundhedsbaseret grænseværdi, skal man så se bort fra baggrundsværdien, eller skal man se på den samlede additive risiko? Svaret er ikke klart. Ifølge det fremsatte forslag til EU’s Jordbundsdirektiv, så skal baggrundsværdien dog indgå i risikovurderingen.  Handlemulighederne synes dog begrænsede – udover arealrestriktioner.

Jord set i et bredere perspektiv

I interviewet lægger Werner Anneart vægt på det øgede fokus, der er kommet på jordens sundhed og på jordpleje, som også er et dominerende tema i ekspertkomitéen. Han beskriver, at interessen er startet hos forskerne, men nu også har spredt sig til politikerne såvel som til den almene befolkning, og han er overrasket over, at den samme interesse ikke ses i Danmark.  ”Det handler om at have fleksibilitet i vores arealanvendelse og at kunne blive ved med at bruge vores arealer igen og igen.” Han giver et eksempel med et areal,  som skal bruges til industri: ”Flere industriområder har også brug for grønne områder på deres areal. Man ved aldrig, om arealanvendelsen kan ændre sig fuldstændigt inden for en 20, 30 eller 40-årig periode, og så er det vigtigt også at have en sund jord på et industriområde.”

Gennemsigtighed, forurening og samarbejde – en helhedsorienteret jordplan for Flandern

”For os handler det først og fremmest om gennemsigtighed i data”, svarer Werner Annaert, da han bliver spurgt, hvordan han vil prioritere i de anbefalinger, som ekspertkomitéen er kommet med. Han tror, at mere gennemsigtighed i data kan føre til en bedre forståelse af vigtigheden for en god jord og en god jordkvalitet – men han tror også på borgernes betydning: ”Jo mere information man giver til befolkningen, jo mere vil de tale om det og blive bevidste om, at det også er vigtigt for dem at se på deres egen jord, i deres egen have, og stille spørgsmål om den – og så bliver det straks også en mere politisk diskussion. Så det er noget, vi virkelig gerne vil fokusere på.”

Werner Annaert fremhæver håndteringen af diffus forurening, en problematik, der også er velkendt i Danmark. ”Forurening er overalt, ikke kun den klassiske en-til-en-forurening, men nye blandede forureninger fra flere kilder. Vi er nødt til at forholde os til, hvordan vores lovgivning bliver klar til det”, og særligt håndteringen af PFAS fremhæves som et punkt, hvor det flamske jorddirektiv har brug for nogle ændringer.

Til sidst nævner Werner Annaert samarbejdet med andre aktører om at skabe en jordplan  for Flandern. Han siger, at det skal ske i et bredt samarbejde med landbruget, politikere arealplanlæggere og eksperter med viden om vand og jord. Han understreger, at samarbejdet ikke blot handler om at opfinde nye løsninger, men også at undersøge, hvad der allerede er blevet og bliver gjort, og hvad der kan opnås, hvis løsningerne og lovgivningen integreres.