Vandressourceplanlægningen er blevet væk

I slutningen af februar kom Danske Regioner med udspillet "Vores drikkevand er truet", som giver vores bud på, hvad der skal til for at sikre fremtidens drikkevand. De tre centrale anbefalinger lyder:

• Overblik over grundvandsressourcen og en fælles, bæredygtig regional plan, som udarbejdes af regionerne i samarbejde med kommuner og forsyninger.
• Et samlet overblik over alle forureningskilder i de grundvandsdannende oplande og en koordineret indsats.
• Regionale kompetencecentre hjælper kommuner og forsyninger.

Hvis jeg skal være ærlig, er det jo ikke raketvidenskab. Her i landet går der typisk 30-50 år, fra regnvandet rammer jordoverfladen, til et vandværk pumper det op til drikkevand. Det betyder, at vand, der er blevet forurenet ved kontakten med de øverste jordlag, kan dukke op i vandforsyningen 30-50 år senere. Det er indlysende, at vi skal planlægge den fremtidige vandindvinding, så vi har vand nok af god kvalitet og kan beskytte de områder, hvor fremtidens drikkevand dannes i dag. 

Derfor er der selvølgelig også andre, der har tænkt det før os. Det - og hvordan det forsvandt igen - skrev jeg et lille stykke om i Ingeniøren WaterTech 1. marts. Her i vores eget medie vil jeg gerne komme med en lidt længere forklaring. Af hensyn til læsbarhed og overskueligheds skyld har jeg samlet de mange links til lovændringer mv. i faktabokse nedenfor.

De første skridt mod vandressourceplanlægning 

Samfundsudviklingen gik stærkt i 1960’erne, og der var behov for at planlægge en sund og sikker vandforsyning. De første skridt mod vandressourceplanlægning blev taget, da kommunerne i 1969 fik pligt til at undersøge de vandmængder, der var til rådighed for vandforsyning og udarbejde vandforsyningsplanerne. Amtet kunne overtage opgaven, når den gik ud over kommunegrænsen, og det gjorde den ofte i de daværende 1098 små kommuner.

Efter kommunalreformen i 1970 fik amterne med en ny lov i 1973 til opgave at undersøge de vandmængder, der vil være til rådighed for kommunernes vandforsyning og udarbejde planer for den fremtidige vandforsyning. Behovet for faste rammer om planlægningen blev begrundet i den stadigt hurtigere udvikling med hensyn til industrialisering og boligbyggeri samt den øgede forurening af vandressourcerne. 

I 1978 blev en helt ny vandforsyningslov vedtaget med det udtrykkelige formål at tilvejebringe et bedre grundlag for, at anvendelsen af grundvand og overfladevand fremover kunne ske efter en samlet planlægning og administration. Planlægningen blev opdelt i vandindvindingsplaner, som amterne skulle stå for, og vandforsyningsplaner, som kommunerne skulle udarbejde. 

Vandindvindingsplanerne skulle blandt andet indeholde retningslinjer for, hvorledes de enkelte dele af amtet skulle forsynes med vand, og hvorfra vandet skulle indvindes samt hovedprincipper for behandling og fremføring af vand. Det fremgår af lovbemærkningerne, at ”En kortlægning af eksisterende vandindvindinger og fremtidige vandindvindingsmuligheder vil dels have betydning for de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger og dels være nødvendig for, at den øvrige planlægning kan bygge på disse forudsætninger.” 

De følgende år udgav Miljøstyrelsen tre vejledninger om vandforsyningsplanlægning. Jeg har et særligt forhold til vejledning nr. 1/1979, Planlægning af grundvandsindvinding, der fungerede som lærebog på mit første kursus i hydrogeologi på DTU i 1985.

Styrket vandressourcebeskyttelse 

En større ændring i planlægning og beskyttelse af vandressourcerne blev gennemført ved ændringer af vandforsyningsloven og miljøbeskyttelsesloven i 1999. Lovændringen var et led i den danske gennemførelse af nitratdirektivet fra 1987 og blev bygget op om anbefalingerne fra Drikkevandsudvalget, som havde afgivet betænkning i december 1997. 

En central anbefaling fra udvalget var, at amterne som led i regionplanlægningen fik pligt til at udarbejde en samlet plan for tilrettelæggelse og prioritering af den indsats mod grundvandsforurening, der er nødvendig for at sikre den fremtidige drikkevandsforsyning. Det blev gennemført ved at udvide vandressourcekortlægningen med en kortlægning af mulige forureningskilder og udbygge vandressourceplanlægningen med en plan for beskyttelsesindsatsen. 

Områder med særlige drikkevandsinteresser var allerede udpeget i regionplan 1997, og med lovændringen var der skabt grundlag for den detaljerede hydrogeologiske kortlægning (zoneringen), udpegningen af indsatsområder og udarbejdelse af indsatsplaner. Samtidig blev beskyttelse af vandressourcerne skrevet ind i vandforsyningslovens formål. 

Indvindingsplanlægningen gik tabt, da vandrammedirektivet blev gennemført og amterne nedlagt

Knapt var amterne gået i gang med at realisere den nye drikkevandsbeskyttelse, før gennemførelse af vandrammedirektivet og strukturreformen med nedlæggelse af amterne gav anledning til stribevis af lovændringer. 

EU’s Vandrammedirektiv blev vedtaget i 2000, og ved implementeringen blev vandressourcekortlægning og -planlægning integreret i vandområdeplanerne. Ifølge lovforslaget skal basisanalysen fremover indeholde den kortlægning, som amtsrådet hidtil har udført, og planlægningen vil finde sted i vandplanen. Planlovens bestemmelser blev samtidig ophævet, fordi de bindende regler til beskyttelsen af vandet skulle fastsættes i vandplanen.

Bestemmelsen om, at vandressourceplanlægningen skal koordineres med amtets indsats på jordforureningsområdet og med andre relevante aktiviteter, som amtet udfører (§ 17, stk. 2), forsvandt ud i det blå. Samtidig forsvandt vandindvindingsplanlægningen. I den nye lov om miljømål var det udelukkende udpegningerne, der overlevede. Bestemmelsen om beregning af de vandmængder, der er til rådighed for vandindvinding, levede videre i bekendtgørelsen om karakterisering af vandforekomster, som også videreførte kravene om kortlægning af vandressourcerne, deres naturlige beskyttelse og mulige forureningskilder. Det fremgår af vejledningen om basisanalyse, at amtsrådets redegørelse for vandressourceplanlægningen efter 2005 skal erstattes af vandplanen. 

Amterne nåede at gennemføre den første basisanalyse, inden de blev nedlagt i 2007. Herefter blev grundvandskortlægning og vandplanlægning overtaget af Miljøstyrelsen, og kommunerne fik de fleste opgaver efter vandforsyningsloven. Stort set alle opgaver i relation til vandressourceplanlægning og -beskyttelse skiftede hænder. 

Da Miljøstyrelsen udsendte de første vandplaner i 2011, indeholdt de hverken ressourceopgørelser eller fremadrettede planer for vandindvindingen. De forholdt sig alene til grundvandets tilstand. Ved ringe kvantitativ tilstand anføres virkemidlerne ”flytning af kildepladser, reduceret vandindvinding eller kompenserende udpumpning”, og der peges på behovet for mere viden. Ringe kemisk tilstand forventes løst gennem den generelle miljøregulering, vandforsyningsplanlægning og de kommunale indsatsplaner. 

Vandplanerne kom ikke med vandressourceplaner 

De første vandplaner kom – med lidt forsinkelse – i 2011. Vandplanerne indeholder en overordnet vurdering af vandressourcens tilstand. De steder, hvor kvantitativ tilstand er ringe, angives virkemidlerne ”flytning af kildepladser, reduceret vandindvinding eller kompenserende udpumpning”, men i første omgang peges alene på behovet for mere viden. Fokus var ikke på at finde vand til den fremtidige forsyning, men på at beskytte naturen. Ringe kemisk tilstand forventes løst gennem den generelle miljøregulering og vandforsyningsplanlægning, foruden: ”Den mere målrettede indsats overfor drikkevand, herunder også de beskyttede drikkevandsforekomster, varetages herudover af de kommunale indsatsplaner for grundvandsbeskyttelse, jf. vandforsyningsloven.”

Trods de gode hensigter bringer Vandplan I således hverken nogen samlet vandressourceplan eller beskyttelsesplan med sig.

En mere "direktivnær" implementering fjernede de sidste rester

I 2013 var det igen blevet tid at ændre hele systemet med det, Miljøministeriet kaldte "en mere direktivnær implementering". Ønsket var angivelig at forenkle planlægningen og inddrage interessenter bedre - foruden det, vi andre nok ville kalde en minimumsimplementering. Her blev grundvandskortlægning, udpegning af drikkevandsforekomster, OSD mv. ført tilbage til vandforsyningsloven. Vandplanerne skiftede navn til vandområdeplaner, mens områdeudpegninger, miljømål og indsatsprogrammer kom i bekendtgørelser. Ministeriet mente ikke, at vandressourceplanlægning var direktivnært nok, så her blev de sidste rester også fjernet. 

Det nye system er blevet ledsaget af krav til kommunalbestyrelser om at forholde sig til de områder, der er udpeget til grundvandsbeskyttelse i forbindelse med kommuneplanlægningen. Vandforsyningsplanerne har vi stadig, men der er ikke noget krav om, at de skal forholde sig til de vandressourcer, der er til rådighed til indvinding. Dem er der heller ikke længere nogen, der skal opgøre. Nogle kommuner vælger at foretage kortlægning og beregninger selv, men det er ikke et krav. Vandressourcerne går ofte på tværs af kommunegrænser, så det er måske heller ikke den rigtige løsning.

Hvem var det, der tog beslutningen?

Jeg tror ikke, en eneste af de politikere, der har taget beslutningerne, har været bevidst om, at de var i gang med at afskaffe den samlede vandressourceplanlægning og koordinering med beskyttelsesindsatsen. Jeg har ikke kunnet finde noget sted, hvor den konsekvens var beskrevet i en lovbemærkning. Jeg er heller ikke sikker på, at embedsmændene har indset det.

Jeg synes, det er trist, at man tilsyneladende lidt uforvarende er kommet til at afskaffe noget, der er så nødvendigt, og som der politisk har været så stor opbakning om - uden at nogen undervejs i processen har været klar over det. Det må være på høje tid at få rettet fejlen.

PS

Efter at artiklen kom i WaterTech i fredags, har jeg fået en kommentar fra Ellen Margrethe Basse, som er juraprofessor emerita, og som sidste år udgav en hel bog om vandlovgivning. Hendes udlægning er, at det ikke er vandrammedirektivet i sig selv, men den mangelfulde danske implementering, der er problemet. Hun skriver: "Vandrammedirektivet pålægger medlemsstaterne at udarbejde sammenhængende vandplaner for de enkelte vandbassiner, hvori der bl.a. skal indgå oplysninger om grundvandets status, ligesom det skal oplyses, hvad der skal foretages for at sikre en opfyldelse af de i direktivet opstillede miljømål.
De opstillede miljømål for grundvand fremgår af artikel 4's henvisning til bilag V punkt 2.1 om den kvantitative tilstand og punkt 2.2. om den kemiske tilstand. Direktivets artikel 4, stk. 1, litra b) angiver pligten til at opfylde miljømålene og til at forhindre forringelse. Medlemsstaternes pligt til at kortlægge grundvandets status fremgår af artikel 5, medens pligten til at overvåge grundvandets tilstand i lyset af de opstillede miljømål er fastlagt i artikel 8. Pligten til at vedtage den relevante indsat til opfyldelse af målene for grundvandet er fastlagt i artikel 11. De relevante oplysninger i forhold til grundvandressourcerne skulle derfor være belyst i vandplanlægningen, der i Danmark udføres med hjemmel i vandplanlægningsloven. Sådan er det imidlertid ikke."